[摘 要] 街道居民议事会是我国基层民主政治建设的重要制度创新，是地方人大在党委领导下于街道层面探索实践全过程人民民主的生动载体。其发展经历了“地方试点—经验总结—政策扩散—立法规范”的渐进过程，呈现出政治引领、人大推动和立法保障的复合动因。基于全国多省市案例的比较分析表明，该制度以民主推荐实现结构优化的代表产生机制为基础，构建了权责协同的组织架构、功能导向的会议制度和程序正义的议事规则，并围绕“议、决、督、联”四大核心职能展开运作。街道居民议事会通过多元代表结构拓展民主广度，以民生实事项目票决与刚性监督深化民主深度，以全链条闭环管理保障民主效度，开拓出适配街道场景的全过程人民民主实践路径。然而，其在运行中仍面临代表性与合法性张力、权责边界模糊等深层挑战，需在制度调适与治理实践中持续完善。

[关键词] 街道居民议事会；全过程人民民主；基层治理；制度创新；民生实事票决

一、研究背景与问题提出

当代中国正经历深刻的社会转型与治理变革，基层社会治理现代化成为国家治理现代化的重要基石。街道作为城市行政管理的基础单元，承载着连接国家与社会的关键功能。然而，街道办事处作为市辖区或不设区的市人民的派出机关，不设本级人民代表大会，缺乏制度化的民意表达与民主监督机制，容易导致基层民主在街道层面出现“断层”。如何在这一层级发展民主、吸纳民意、强化监督，成为践行全过程人民民主必须回应的现实课题。

在此背景下，街道居民议事会制度应运而生。从2000年湖北省大冶市金湖街道率先推行人大代表“议政会”，到2025年湖南、陕西、河南等多地全面推行，这一制度已走过二十余年的发展历程。各地实践名称各异，但核心功能相似：在街道党工委领导下，由人大街道工委组织实施，通过民主推荐产生议事代表，定期召开会议，听取工作报告，讨论经济社会发展事项，票选民生实事项目，开展民主监督，成为街道层面践行全过程人民民主的重要平台。

既有研究对基层民主与社区治理关注颇多，但针对街道居民议事会的系统性研究仍显不足：一是对这一新兴制度缺乏跨区域深入比较；二是对其制度演进与运行机制的动态性研究欠缺；三是理论对话不足，未能充分将实践经验与全过程人民民主、代表性等政治学核心理论进行对话。基于此，本文在实地考察与覆盖全国200余个案例的比较分析基础上，系统探讨街道居民议事会的生成逻辑、制度设计与运行机制，以及其在全过程人民民主理论框架下的实践意义。

二、制度缘起与演进逻辑

街道居民议事会是一个典型的“地方试点—经验总结—政策扩散—立法规范”的渐进式制度创新过程，其生成逻辑可从现实动因、政策推动和法律保障三个维度加以阐释。

（一）现实动因：健全街道层面民主机制的制度需求

制度创新的根本动力在于回应治理实践中的现实问题。伴随城市化进程加速，街道公共服务职能日趋繁重，而街道层面缺乏本级人大，导致民意反映渠道不畅、人大监督“缺位”。这一制度缺失催生了基层探索。浙江省温岭市选民议政会的成立，旨在弥补街道无本级人大代表造成的监督缺位与民主渠道缺失；陕西省柞水县则在推行民生实事票决制时，因街道无人民代表大会而探索设立民主议政代表会。多地实践表明，街道居民议事会最初是作为一种“制度补丁”出现，核心目标是弥补街道层面民意表达和监督机制的薄弱环节，打通基层民主的“最后一公里”。

（二）政策推动：政治引领与制度供给的复合动因

街道居民议事会的快速扩散，得益于党委领导的政治引领与人大主导的制度供给。一方面，街道党工委的领导构成其制度合法性的重要基础，多地通过“党委牵头、分层传导”将议事会纳入基层治理创新整体布局。另一方面，各级人大常委会通过地方立法固化成果（如浙江、河南、陕西等省制定相关条例）、出台指导性文件明确标准、召开现场会加速经验扩散，形成了“上级规范引导—地方自主创新”的双向互动模式，保障了制度统一性与实践多样性的平衡。

（三）法律保障：从地方条例到国家立法的演进趋势

街道居民议事会的合法性建构呈现清晰轨迹：从早期依托政策探索，到地方立法规范，再到国家层面立法间接回应。2019年《浙江省街道人大工作条例》具有里程碑意义，首次以地方性法规形式明确街道居民议事组织的法律地位与运行规则。此后，陕西、河南等省相继立法跟进。2022年修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民组织法》新增街道办事处“反映居民的意见和要求”的法定职责，为国家层面确认该制度提供了原则依据。未来，通过修订法律或制定专门行政法规进一步明确其法律地位，具有现实必要性。

（四）发展历程：从地方探索到全国扩散

第一阶段（2000—2017年）为基层自发探索期。湖北大冶、浙江温岭、江苏苏州等地率先尝试，聚焦解决本地治理矛盾，缺乏统一规范。第二阶段（2018—2022年）为地市规范与省级推广期。杭州市委出台指导意见，浙江省率先实现全省街道全覆盖并出台省级条例；江苏、湖南、山东等省逐步试点。第三阶段（2023年至今）为全国扩散与深化期。重庆、湖南、河南、陕西等省市相继立法或全面推开，制度与民生实事票决制深度融合，在提升基层治理效能中发挥日益重要的作用。

三、制度设计与运行机制

尽管各地在称谓与细则上存在差异，但街道居民议事会在核心运行机制上已形成共通性特征，展现出不同于传统社区协商机制的制度优势。

（一）代表产生机制：民主推荐与结构优化

各地普遍采用“民主推荐制”而非直接选举，形成“名额分配—民主推荐—资格审查—党工委审定—公示公告”的标准化流程。在代表构成上，以辖区内各级人大代表为核心骨干，广泛吸纳社区干部、企事业单位负责人、普通居民、新乡贤和专业人才，注重女性与非党员比例，确保广泛性、代表性和结构性。代表任期多与县级人大代表任期一致（五年），保障履职稳定性。这种结构突破了居委会协商机制的单一性，实现了对多元利益的有效覆盖。

（二）组织架构、会议制度与议事规则

组织架构上，普遍设立常设机构（如居民议事委员会）并与人大街道工委合署办公，按治理领域细分专项议事小组，形成“街道党工委领导、区人大常委会指导、人大街道工委组织实施、街道办事处协同配合”的权责体系。会议制度上，明确每年至少召开两次会议，年初聚焦票决民生实事，年末开展监督评价，并预留临时会议弹性空间。“议、决、督、联”四大核心职能由此展开：“议”保障知情权与表达权；“决”以民生实事票决实现民意主导；“督”通过满意度测评、工作评议和跟踪督办构建刚性约束；“联”依托代表联系群众机制搭建双向沟通桥梁。议事规则上，通过“1+N”制度体系（核心办法+专项规则）明确量化标准，如“过半数出席、过半数同意”的表决要求，确保程序正义。

（三）核心优势：从形式参与走向实质赋能

相较于传统社区居委会，街道居民议事会依托街道行政属性整合辖区资源，在议事程序上实现了从征求意见到协商议决的深化，在监督机制上增强了居民参与的刚性约束力，有效克服了“议而不决、决而不行”的困境，形成了较为完备的治理闭环。

四、理论阐释与反思

街道居民议事会是全过程人民民主理论指导下的基层制度创新，其实践在民主广度、深度与效度三个维度上作出了系统性回应。

（一）拓展民主广度：广泛性与包容性

全过程人民民主要求“全覆盖的人民民主”。街道居民议事会突破传统选举代表制的数量约束，代表名额通常达30至70人甚至逾百人，吸纳普通居民、个体从业者、专业人士等多元主体，构建起覆盖更广的基层民主参与网络。其“镜像式”代表结构，在形式正义层面夯实了不同社会身份群体平等参与的广泛性基础。然而，民主推荐制也面临代表性与合法性的张力：行政力量主导的遴选可能导致“行政赋权优先于社会赋权”，且过度追求结构多元可能影响议事效率。这需要在制度调适中将形式包容性转化为实质代表性。

（二）深化民主深度：从形式参与到实质赋权

民生实事项目票决制是实质赋权的核心支点。它将项目立项选择权、公共资源分配决策权让渡给议事代表，实现了公共决策权在行政主体与社会主体间的结构性重构，体现了“由民作主”的理念。同时，多元化刚性监督体系——包括满意度测评与部门绩效挂钩——为赋权提供了闭环保障。但权能边界模糊（民生与非民生事项划分不清）、代表性与赋权错位（描述性代表未必等同利益代言）以及监督刚性不均衡等问题，仍是该制度面临的深层挑战。

（三）保障民主效度：闭环管理与结果导向

街道居民议事会通过构建“会前调研—会中决策—会后落实”的议事闭环、“提出—交办—承办—反馈—评价”的意见办理闭环，以及“群众提议—代表票决—执行—代表监督—群众评价”的民生实事全周期闭环，将民主参与的程序性价值转化为治理实效。这种闭环设计在汇聚民智、增强政策认同、强化监督约束三个路径上提升了治理质量。然而，部分地区的评价反馈环节仍依赖行政配合，缺乏强制约束；民生实事成效与民主参与的关联度难以量化；街道层面资源约束也可能制约项目落地。这些挑战指向未来制度优化的方向。

五、结语

街道居民议事会的兴起是中国基层治理体系现代化转型中制度调适的生动体现。它在党的领导与人大推动下，通过渐进路径实现制度化，形成了一套兼具民主价值与治理效能的运行体系，为全过程人民民主的基层实践提供了重要参照。然而，该制度仍处于发展调适期：在代表性上，需进一步健全社会认同机制，强化代表与群众的责任关联；在权能上，需厘清议事会与街道办事处、党委的权责关系，增强议定事项的约束力；在制度扩散中，需平衡统一性与灵活性，避免碎片化；在国家与社会关系层面，需持续探索民主开放与秩序稳定的平衡。

总体而言，街道居民议事会是全过程人民民主在基层的重要制度创新，其演进集中反映了治理现代化背景下民主与治理相互调适的复杂逻辑。未来研究可进一步关注其长期运作效能、区域比较差异、对基层权力结构的影响及现实困境的优化路径，以深化对全过程人民民主和基层治理现代化的理解。