［摘要］

在少子老龄化与家庭养育负担加重的双重驱动下，构建普惠托育服务体系已成为我国人口发展战略的关键环节。财税政策工具凭借其资源配置、利益调节与产业激励功能，是各国支持托育服务发展的核心手段。当前，我国托育服务领域的财税政策工具在扩大供给方面已初见成效，但规范审视下仍存在法律依据模糊、工具设计偏离产业属性、精准性不足、协同性欠缺等深层问题。其根源在于理论上未能充分厘清财税政策工具介入托育领域的逻辑基础与运用准则。破解之道在于坚持法治立场，融合法治逻辑与公共政策学的产业促进功能，通过推动专项立法与实施细则联动、构建收入端与支出端互补的工具体系、开展场景化工具探索、强化工具内外部组合运用，建立稳定、高效、可持续的托育服务财税政策工具体系。

［关键词］

托育服务；财税政策工具；生育支持；法治定位；优化路径

一、问题的提出

"社会分工结构靠着人发生作用"，因此，"谋社会的完整，就得维持最低限度的人口"。人口再生产是社会存续的基础，而托育服务作为连接家庭养育与国家人口战略的枢纽，其供给质量与可及性直接关乎生育意愿与社会公平。

当前，我国人口发展面临严峻的少子老龄化挑战。据最新数据，我国年出生人口持续处于低位，60岁以上人口占比已突破20%，15岁以下人口占比不足20%，人口结构失衡态势明显。研究表明，可及、可负担的托育服务能够有效降低家庭养育成本，从而提升生育意愿。为此，2025年工作报告首次提出"投资于人"理念，强调加强对"一老一小"领域的投入；2026年发布的《国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》进一步提出"多渠道扩大服务资源供给""加快托育服务立法"等战略部署。在地方层面，上海、武汉、泰州、成都等地已率先出台托育服务相关条例或办法，南昌、广州等城市通过建设补助、运营补贴等财税手段成功入选财政支持普惠托育服务发展示范项目。经过多方努力，我国托位总量与每千人口托位数均已超额完成"十四五"规划目标，托育行业整体进入提速发展期。

然而，在政策实践快速推进的同时，理论研究却相对滞后。既有文献多聚焦于托育服务的发展动因、多元供给路径及权益保障框架，鲜有从规范视角系统探讨财税政策工具在托育领域的运用逻辑与优化方案。具体而言，现有研究存在三重不足：一是对政策工具之间联动效应的研究匮乏；二是实证研究居多，理论层面的规范性分析薄弱；三是缺乏从法律视角对财税政策工具的合法性、合理性及有效性进行审视。

财税政策工具具有"规范理财行为、促进社会公平、保障经济发展"三大功能，深刻影响着托育服务的供给规模与质量。在托育服务立法加速推进的背景下，本文试图弥补上述研究空白，从规范视角出发，结合公共政策学、管理学等多学科理论，系统探讨以下问题：现行财税政策工具在支持托育服务发展时存在哪些规范层面的问题？其背后的法理逻辑与理论根源是什么？如何基于法治框架优化工具设计以提升政策效能？

基于此，本文的研究框架如下：首先，梳理与地方层面的规范性文本，廓清财税政策工具的应用现状并提炼问题；其次，从法治与公共政策双重维度，剖析财税政策工具介入托育服务的逻辑基础与运用准则；最后，针对识别出的问题，提出系统化的优化路径。

二、财税政策工具支持托育服务的现状审视与问题诊断

（一）政策工具的应用现状

自2019年《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》发布以来，与地方密集出台了一系列支持托育服务的财税政策。本文按照权威性与代表性原则，选取了7份层面规范性文本、42份地方层面规范性文本（涵盖14个省级地区），并结合现行税收优惠政策进行系统梳理。

1. 层面：政策工具日益丰富，框架逐步成型

层面的规范性文本为地方实践提供了基础性制度依据。2019年至2025年间，文件中的财税支持措施从原则性倡导逐步细化为具体的工具组合，涵盖了建设补助、运营补助、贷款贴息、购买、地方专项债等多种工具，为地方政策创新提供了广阔空间。

2. 地方层面：工具类型多样，但趋同化明显

地方层面的规范性文本是对政策的延伸与落实。通过对42份文本的梳理，可发现以下特征：

规范层级偏低。 层面以国务院及其部委的规范性文件为主，地方层面则多为规章或规范性文件，高位阶法律稀缺，导致政策工具的权威性、稳定性不足。

工具类型多元但创新不足。 财政方面，主要体现为直接的资金补助，包括建设补助、运营补助、示范性奖补等；税收方面，涉及10个税种和2项附加费，形成了"免征为主、减征为辅"的优惠体系。然而，各地在落实政策时，普遍采用"建设补助+运营补助+示范性奖补"的相似框架，工具运用呈现明显的趋同化，仅有浙江等少数地区探索了专职保健人员补助、入托补助等特色工具。

（二）规范层面的深层问题

尽管财税政策工具在推动托育服务发展中发挥了积极作用，但从法治视角审视，仍存在以下亟待解决的规范问题：

1. 法律依据模糊，与财税法定原则存在张力

当前，托育服务领域的财税政策工具多源于部门规章、规范性文件或政策性通知，高位阶法律支撑严重不足。《人口与计划生育法》《未成年人保护法》等法律仅零星涉及托育服务，且原则性强、操作性弱。地方层面，尽管武汉、泰州等地出台了托育服务条例，但其中关于财税支持的规定多表述为"依法享受税费优惠政策"，未明确具体法律依据，形成"依法"却"无据"的尴尬局面。此外，部分地区的资金补助办法缺乏绩效评价与监督管理规定，制度设计的不完善不仅影响市场预期，也可能导致地区间标准不一，削弱政策工具的公平性与有效性。

2. 工具设计偏离托育服务产业属性

托育服务具有准公共产品属性，其产业特征显著区别于一般服务业或养老服务业。然而，现行财税政策工具的设计存在对其他行业做法的简单套用。例如，林业、服务业、养老服务业资金管理办法中设立的以奖代补、先建后补、贷款贴息等工具被直接移植到托育领域，未能充分体现托育服务在服务对象（0—3岁婴幼儿）、服务周期、成本结构等方面的独特性。反观体育产业，其拥有彩票公益金、公共体育场馆开放补助等特色鲜明的政策工具。托育服务领域亟需探索更具产业适配性的工具类型，如与婴幼儿照护质量直接挂钩的绩效奖励、与数字化建设相关的专项补助等。

3. 工具精准性不足，激励相容机制尚未形成

良好的制度设计应通过精准激励使个体行为符合集体利益最大化目标。但现行财税政策工具在精准性方面存在明显短板：

忽视流动人口需求。 部分地区入托补助设置户籍限制（如要求"本地户籍"），将规模庞大的流动人口排除在外，与人口自由流动的现实相悖。

税收优惠未区分家庭差异。 3岁以下婴幼儿照护专项附加扣除采用每孩每月固定标准，未考虑纳税人婚姻状况、子女数量、是否残疾等特殊情形，削弱了政策对脆弱家庭的兜底功能。

适用对象覆盖面不全。 现行优惠政策主要面向"为社区提供托育服务的机构"，将机关、企事业单位内设托育机构排除在外；同时，对托育相关教育、医疗服务的税收优惠界定模糊，投资环节的税收支持力度也显薄弱。

4. 工具组合协同性欠缺，系统效能受限

托育服务的发展需要财税政策工具与其他政策工具的协同发力，但当前实践中组合运用明显不足：

内部组合单一。 支出端工具以直接财政补助为主，对购买、财政担保、后期赎买等市场化工具的运用严重不足；收入端工具则主要依赖有限的税收减免，缺乏税收返还、加速折旧等多样化手段。

外部协同不足。 虽已出台普惠托育财政资金使用的正负面清单，强调支持人才培养、技术指导等软性投入，但地方实践中财税政策工具与土地、人才、保险等政策的衔接仍不充分。例如，仅在个别地区见有专职保健人员补助，多数地区尚未建立财税支持与人才培养政策的有效结合机制。

三、财税政策工具支持托育服务的应然遵循

（一）财税政策工具介入托育领域的逻辑证成

1. 合法性审视：从宪法义务到法律授权

宪法第四十九条规定的"儿童受国家的保护"确立了国家保护儿童的基本原则，托育服务作为抚养教育的社会化延伸，属于国家保护的范畴。《人口与计划生育法》第二十七条、第二十八条明确将"财政"和"税收"列为减轻家庭养育负担的首要支持措施，为财税政策工具的介入提供了直接法律依据。2025年提请审议的《托育服务法（草案）》进一步要求"发挥主导作用""降低家庭养育成本"，并对经费保障机制进行了具体设计。因此，以财税政策支持托育服务，具有坚实的合法性基础。

2. 合理性论证：战略需要与经济理性

从"投资于人"战略看，0—5岁早期教育投资的回报率显著高于其他阶段，通过财政支持托育服务符合经济理性，也能促进社会公平。从产品属性看，托育服务作为准公共产品，具有显著外部性、信息不对称和规模经济特征，单纯依靠市场机制难以实现有效供给，适度的干预不可或缺。财税政策作为典型的干预工具，其介入具有战略与效率层面的双重合理性。

（二）财税政策工具的运用准则

1. "形式—内容—价值"的三重法治定位

形式上恪守法定边界。 财政法定与税收法定原则要求在托育领域运用财税工具时，其权力来源、执行标准须获得法律明确授权，防止行政恣意。

内容上明确权责平衡。 法律应精准界定、市场、家庭三方主体的权利义务，构建稳定的法律预期，形成激励与约束并重的治理格局。

价值上立足实质公平。 生育保障制度应识别不同家庭在养育子女数量、承担养育成本能力等方面的差异，提供倾斜性保护。财税政策工具须向资源薄弱地区、弱势群体倾斜，体现分配正义。

2. "普惠+精准+有效"的多维应用原则

普惠性。 托育服务作为儿童福利，应以普惠为最基本价值理念，财税政策工具应确保所有家庭能够公平可及地获得服务。

精准性。 工具设计需与政策问题、目标群体利益诉求高度适配，针对不同主体、不同场景进行细化考量。

有效性。 政策工具的设计与运用应以获得实效为核心指标，避免"为工具而工具"的形式主义。

3. "事前—事中—事后"的全链条作用逻辑

事前引导投资、促进供给。 通过专项资金、建设补助等工具，引导社会资本参与普惠托育设施建设。

事中降低运营成本。 通过税收减免、运营补助等工具，减轻机构在运营环节的成本压力。

事后激励提质增效。 通过绩效奖补、示范性奖补等工具，激励机构提升服务质量，推动行业规范化发展。

四、财税政策工具支持托育服务的优化路径

（一）促进专项立法与实施细则联动，夯实法治根基

针对法律依据模糊问题，应构建"立法明确授权、地方细则精准落地"的法治化路径。

1. 托育服务专项立法中系统确立财税支持措施

在托育服务法立法中，应从总则到分则系统性地规定财税政策工具。总则部分可借鉴地方立法经验，明确"县级以上人民应当将托育服务发展经费纳入本级财政预算，建立与经济社会发展水平相适应的财政投入增长机制"，并完善普惠托育机构的认定标准，将家庭式、企业内设式等新兴形态纳入其中。在"培育与支持"章节，应明确规定"县级以上人民应当通过财政补贴、税收优惠、购买服务、以奖代补、财政贴息等多种政策工具，支持普惠托育机构发展"，为地方实践提供直接法律授权。

2. 细化执行标准，构建环环相扣的法律依据链条

基层行政机关须严格依据上位法授权，将法律原则转化为清晰、可操作的实施细则，涵盖补贴标准、税收减免流程、绩效考核指标和资金监管等核心内容。各地在制定托育资金补助办法时，应标明上位法授权情况（如"根据《托育服务法》第×条"），确保政策工具的合法性与可操作性。

（二）构建收入端与支出端互补的工具体系，强化产业适配

1. 拓展收入端工具，扩大资金来源

设立普惠托育服务发展基金。 推动建立、省、市三级联动的基金体系，资金来源包括财政预算安排、社会福利彩票公益金定额划拨及社会捐赠等。

发行托育服务专项债券。 由省级统一发行，优先用于支持市县级公办托育服务综合体、普惠性婴幼儿照护指导中心等具有一定收益性的基础设施建设，期限可设定为10—15年。

推动慈善信托参与。 鼓励设立"托育慈善信托"，其收益定向用于支持普惠托育服务，契合影响力投资理念。

2. 创新支出端工具，提升支持效能

优化现有税收优惠。 对社区托育服务收入免征增值税等政策进行效果评估后适时延期，并扩大适用范围至用人单位办托等非纯粹社区托育形态。

实行分级分类财政补贴。 借鉴舟山市经验，根据机构实际收费与普惠性收费标准的比值划分补助系数，使财政支持更贴合照护成本缺口。

推广质量导向的奖补机制。 将运营补贴与托育服务质量评估结果挂钩，对星级机构给予上浮奖励。

设立专项补助。 包括数字化建设补助（按投入比例给予或企业所得税抵免）、人才队伍建设补助（培训补贴、岗位津贴等）。

（三）开展场景化工具探索，提升精准激励效能

1. 家庭特殊场景：从普惠走向特惠

强化购买服务。 支持托育机构为低收入家庭、多子女家庭等特殊群体提供普惠服务。

设置特殊群体托育费用补贴。 为低保、困难、残疾婴幼儿家庭提供额外入托补贴或发放"托育服务券"。三亚市对需特殊照护婴幼儿给予定额补助（在机构等级补助基础上上浮35%）的做法值得推广。

设立差异化个税扣除。 对单亲、残疾等特殊家庭增设特别养育专项附加扣除，对多子女家庭提高扣除标准。

探索以家庭为单位申报个税。 引入"折半乘二制"等税基优化策略，缓解家庭整体税负，促进生育友好。

2. 特殊地区场景：回应区域差异

优化转移支付分配。 在和省级转移支付中设立"普惠托育服务专项补助资金"，采用因素法公式，综合考量婴幼儿人口规模、人均财力、托位数达标率等指标，确保资金精准流向中西部、农村和脱贫地区。

推行与户籍脱钩的补助政策。 以"实际居住"和"在托事实"为核心依据，使二孩以上非户籍家庭同等享受托育补助。

设立地区人才引进财政激励。 对自愿到乡村振兴重点帮扶县、边疆地区从事托育服务的人才给予学费减免、入职奖励等特殊津贴。

（四）加强工具内外部组合运用，释放协同效应

1. 内部组合：财政与税收工具的有机衔接

财政工具组合。 对家庭，将无条件现金补贴与有条件现金补贴（托育券）组合；对机构，将建设补助、运营补助与购买、财政贴息、财政担保等组合。

税收工具组合。 对机构实施企业所得税减免、增值税即征即退、房土两税优惠的组合；对捐赠企业和个人提高税前扣除比例。

财税交叉组合。 购买服务中标机构自动获得税费减免资格；获评国家级先进的普惠托育机构，允许其企业所得税应纳税所得额减按收入的70%计。

2. 外部协同：与金融、土地、人才、保险工具联动

与金融工具组合。 建立风险补偿资金池，对银行托育贷款坏账给予补偿；实施财政贴息，降低融资成本；鼓励开发"托育贷"专属信贷产品。

与土地工具组合。 将配建托育设施作为土地出让前置条件；对存量建筑改造给予一次性装修补贴；对营利性托育机构用地招拍挂给予起始价优惠。

与人才政策组合。 将从业人员技能等级与财政岗位津贴直接挂钩，建立资格认证与薪酬指导体系。

与保险工具组合。 鼓励开发托育机构综合责任险及婴幼儿意外险、健康险等专属产品，财政可给予保费补贴。

五、结束语

普惠托育服务体系的构建，是应对少子老龄化、实现"幼有所育"的关键举措。在现有法律框架中，宪法确立了国家保障义务，民商法搭建了基本权利义务框架，但在资源配置和利益调节层面，财税政策工具凭借其独特功能，展现出不可替代的优势。

本文从规范视角出发，系统审视了财税政策工具支持托育服务发展的现状与问题，厘清了其介入的逻辑基础与运用准则，并提出了"立法联动—工具创新—场景探索—组合协同"的四维优化路径。这一框架不仅体现了对现代财税法治理念的遵循，更蕴含着对传统治理智慧的当代化用。

未来研究需在以下方向深化：一是突破"就托育论托育"的局限，将财税支持政策置于生育支持政策体系中进行整体设计；二是探索数字经济时代下，运用人工智能、大数据等技术实现从"普惠式补贴"到"精准化激励"的转变。普惠托育财税保障体系的完善，不仅是对民生承诺的制度性回应，更是以现代治理手段促进社会公平、推动人口长期均衡发展的有益尝试。