对民主制度的建设与发展问题，有不少人抱着对民主的美好憧憬，以及更好实现人民当家作主的迫切愿望，提出了尽快、尽量多地扩大“直接民主”的范围的主张(如尽快推行省级人大代表直接选举)。对此，我们应谨慎分析，吸取德国《魏玛完法》之教训，重新认识、定位直接民主。

　　1919年2月魏玛共和国成立，同年七月国民议会通过了宪法。《魏玛宪法》，这一当时看来是最具民主色彩的宪法，为什么没有使魏玛德国走上繁荣之路，反而让希特勒借民主选举之机登上总统宝座，让纳粹党在国会选举中取得胜利，从而葬送了德国第一个民主共和国?二战以来，各国的学者对这一问题进行了广泛而深入的研究，分析其原因是多方面的，但我们在此主要讨论的是“直接民主”——《魏玛宪法》规定总统由公民直接选举产生——这一从资产阶级启蒙思想家(以卢梭为代表)到大众所追求、憧憬的人类理想的民主政治制度模式为什么却成了葬送民主制度的工具?我国现在也面临民主制度的建设与发展问题，在这个问题上，有一大批人抱着对民主的美好憧憬，以及更好实现人民当家作主的迫切愿望，提出了尽快、尽量多地扩大“直接民主”的范围的主张(如尽快推行省级人大代表直接选举)。对此，我们应谨慎分析，吸取德国《魏玛宪法》之教训，重新认识、定位直接民主。

　　一、正确认识直接民主

　　所谓直接民主是指不借助于中介或代表，直接对自己的事务进行的管理，即人民不问断地直接参与行使权力，所遵循的原则是少数服从多数，多数人的意志至上。直接民主在政治生活中以两种方式存在：一是体制型，即在国家体制上实行直接民主；二是非体制型，即在具体问题上以直接民主的方式作出决定，如直接参与、直接选举和全民公决等，但在国家体制上却是间接民主。间接民主即代议制民主，是指全体人民借助选举程序投票选出自己满意的代表结成来代表他们行使权力，负责制定法律和管理公共事务。从原则和理想状态上看，亲自行使权力应当胜于把权力委托给别人，但是实践中也是如此吗?直接民主就一定优于间接民主，多数人的意见一定是正确明智的吗?

　　直接民主实践所暴露的缺陷早在古希腊时期就已露端倪。在伯罗奔尼撒战争期间，斯巴达的使者来到雅典，看到的是一幕令他深感吃惊的画面：一个口若悬河、风度翩翩的演讲者上台演讲，人们为他的观点所折服，于是鼓掌欢呼。但其后另外一个演讲者也上了台，发表了一通和前者相反的见解，由于他的口才更好，更加风度翩翩，人们认为他的说法更有说服力，于是又对他鼓掌欢呼。直接参与政治的人民如此随意地就改变了他们的看法，预示着一种危险的存在。若遇普通的问题还没什么，但如果面临国家生死存亡的大问题时，这种随意就可能犯下致命的错误。在上述战争中，当雅典人占了上风时，他们并没有乘机与斯巴达谈和，而是在群众的野心被少数人煽动起来后，轻率地决定扩大战争。他们派出舰队把战火烧到遥远的西西里岛，同时又把持不同意见的最有才华的年轻将领流放他乡。由于这些决定都是由公民大会直接作出的，没有人、也没有任何措施能够挽回这些在群众一时冲动之下所犯的错误。雅典最后战败，雅典的民主制度也随即被摧毁。

　　二、《魏玛宪法》关于直接民主的教训

　　(一)《魏玛宪法》的产生及其实施结果

　　1918年，德意志第二帝国在第一次世界大战中战败，1918年11月德国爆发了十一月革命，推翻了君主专制统治。魏玛共和国仓促成立于民族危难之际。为了记取以往的教训，“自由德国”的首都并未设在柏林或波茨坦这类古都，而是定于自由主义诗人哥德和席勒的故乡魏玛。1919年2月6 日，以社会民主党和独立社会民主党组成的临时“人民委员会”在魏玛举行第一届国民议会选举，组成了以右翼社会民主党为首的共和国，获得“人民”授权起草宪法。经过五个多月的讨论，国民会议于7月31 日通过新宪法，史称魏玛宪法。

　　魏玛宪法试图对个人的社会与政治基本权利提供实质性的保障。它规定了言论与新闻自由，禁止通过追溯既往的刑法，提倡男女平等，并取消了根深蒂固的贵族阶级。实行民主选举：“德意志帝国是共和国，其权力来自人民”。总统由公民直接选举产生；议会实行两院制(联邦议院与国民议会)等等。

　　魏玛宪法的一个重要的特点就是它对公民基本权利的重视。它废除了贵族特权，规定了公民广泛的经济社会权力，还给予了公民在一定条件下的法律创制权，并且规定总统由全体公民直接选举产生。所有这些都使得魏玛宪法成为当时资本主义国家中最具民主性、人民性的一部宪法。

　然而，良好的民主愿望未必能够转化成社会现实。早在18世纪末，意大利人卢索1789年在《罗马箴言报》上撰文说：“民主不会当某个国家一自称是民主国之后便立刻产生，民主并不在于民主宪法的提法上”，它“应该植根于人们的思想中，应该建立在对社会现实的改革，对公共意愿的改造和对社会风气的改善中，建立在共和法规和公众舆论的最高权威上”。而当时的德国无论在政治、经济，还是意识形态上，它的民主基础都是极为薄弱的。当时之德国整个民族缺乏民主意识，社会上层尤为保守。行政和司法机构都被反民主的官僚所占据，职业公务人员和法官的独立地位成为阻挠民主程序的工具；法官大都赞成君主统治；教育界也充斥着保皇分子，教授们念念不忘帝国亡灵；青年学生则对民主缺乏信心与耐心，纷纷把纳粹独裁当做救国良方。而且战败后的德国面临严峻的经济危机：巨额战败赔款、庞大的失业队伍、飞涨的市场物价。这些都使社会各阶层的矛盾不断激化，人民群众对魏玛共和国极为不满，强烈要求建立一个拯救德意志民族、给社会带来安定，给人民带来幸福的新。

　　在这种社会背景下，希特勒一方面为国家社会主义展开更强大的宣传，对各阶层人民不断做出符合其愿望的慷慨许诺；一方面又通过纳粹党的宣传机器，宣称该党不是一个阶级政党，而是“大众党”，并重点向中下层的中产阶级发动讨好攻势，以争取得到他们的支持。这种宣传不能不打动处在绝望之中的德国人民，他们相信希特勒的诺言能够兑现，因而纷纷聚集在纳粹的旗帜下。从1930年开始，纳粹党在国会选举中不断获得胜利，1932年4月10日举行总统第二轮选举，希特勒竟然获得了36.8％的选票。1932年7月31日举行国会选举，纳粹党获得了37.3％的选票，获得230个议席，一跃成为国会中最大的党派。就这样，希特勒终于在1933年1月30日通过“后门”交易登上了总理的宝座。从这时起，魏玛共和国也就正式死亡了，第三帝国由此诞生。

　　(二)直接民主的危险

　　由于民主是专制的对立物，是一种善，因而很容易导致人们对民主理想的激情追求而忽视其自身的巨大陷阱，这好比人们只看到蝴蝶之翩翩起舞的美丽而忘记了它却是害虫的化身一样。理性分析上述历史案例，直接民主自身两个缺陷不容忽视。

　　第一，直接民主在程序上缺乏自我纠错的机制。由于它是由多数说了算的民主，任何决策方式皆为一刀切，它排斥意见经过中间过滤的程序，因而决策和意见一旦成为多数而获得通过就没有改正的机会。若这个决定是正确的自然没问题，但如果是错误的(比如德国通过全民直接选举使希特勒上台)义该怎么办呢?因为多数人的意见并不一定就是正确的意见，尤其是在民众的政治素养不高或是民众情绪被别有用心的人调动起来的时候。

　　第二，直接民主与法治不兼容。直接民主始终强调多数人的意志至上，尽管只要民众认可的就能变成法律，但他们在行使这种权力时却不受任何限制，甚至不能容忍他们通过法律加给自己的束缚，柏拉图在《理想国》中如是评价古希腊民主：“到最后……他们连法律也不放在跟里，不管是成文的还是不成文的，没有谁能管得了他们。”

　　正如哈耶克所说：“民主的理想，其最初的目的是要阻止一切专断的权力，但却因其自身不可限制及没有限制而变成了一种证明新的专断权力为正当的理由。”哈耶克此语精妙道出了直接民主自身的局限性。

　　正是基于直接民主的危险性，现代民主国家都实施的是体制性的间接民主(代议制民主)，同时补充一些直接民主的形式，如直接选举(普选制)、全民公决等。而各国选择实施直接民主的范围及形式也要结合本国经济、政治、社会文化等各方面的情况来决定，并不是直接民主的范围越大，形式越多就越好。

　　三、直接民主适用的有限性与渐进性

　　所谓直接民主的有限性是指直接民主的适用范围是有限的。在我国，也就是说将间接民主作为总体性的民主制度设计，而将一定范嗣的直接民主作为间接民主的补充。

　　(一)体制性的间接民主(人民代表大会制度)是我国民主制度的基础和核心。

　　首先，间接民主在程序上有自我纠错的机制，因为它是通过人民选举代表，再南代表来议决重要事项，由此经过了意见的中间过滤程序，可以一定程度上避免直接民主的不理智选择；同时，对于代表的决议在现代民主制度下还可以设立一定的监督审查制度(如违宪审查)以避免或纠正错误的决定。其次，问接民主与法治相容，对国家权力的限制和对人民权力的终极保障既是间接民主的必然要求，又是宪政、法治的内在本质。间接民主不是民众直接表达意志，所以民众必定要通过法律来约束代表的行为、国家的行为，所以间接民主本身是离不开法律，离不开法治的。第三，体制性的间接民主能够包容直接民主的有效形式，并可作为其发展的组成部分，而体制性直接民主却容不下间接民主。

　　(二)有限的直接民主作为间接民主的补充。

　　虽然直接民主有着不可避免的缺陷，但也有着间接民主不具备的优点，即它是最能体现民主的本意的一种民主形式，是大众最渴望、最认可的一种民主形式，它能激起大众的民主参与热情，并使大众切实感到自己当家作主的地位。对此，马克思在《法兰西内战》对巴黎公社实行的普选制、轮换制、监督制、罢免制予以高度评价，认为这一切都是伟大的创举。由此可见，直接民主是马克思民主政治思想的应有之义。所以我们不能因为直接民主存在着的危险而全盘否定它。而是应将直接民主限定在一定的范嗣之内，以此来限制它的危险并充分发挥它的优点。

　　对于直接民主的适用条件和范围，马克斯·韦伯在他的《经济与社会》一书中已有所论述：第一：组织的区域性或社会成员数量的有限性；第二：成员之间社会地位无很大的差异性；第二：行政功能的比较简单与稳定性；第四：对人员进行最低限度的培训等。笔者认为，在我们确定直接民主的适用范围时，这可以作为一个参照标准。按照这一标准，我们现在大致可将直接民主的范围限定为：乡镇、县两级人大代表的直接选举；与自治制度发展相协调的村民自治与居民自治中的直接民主(直接选举、直接参与决定公共事务等)；以及与此相适应的监督、罢免、信访等多种直接民主的形式。

关于直接民主的范围，它不是一层不变的，它随着社会政治、经济、文化的发展有一个逐步发展的过程，所以这又涉及到直接民主发展的渐进性问题。直接民主的发展要与整个社会政治、经济、文化的发展相协调一致。有识之士早在18世纪末就已认识到“民主是一项巨大的工程”，它“应该植根于人们的思想中，应该建立在对社会现实的改革，对公共意愿的改造和对社会风气的改善中，建立在共和法规和公众舆论的最高权威上”。而对现实社会的改革和公共意愿和风气的改造，都只能在渐进的历史进程中完成，不可能一蹴而就。

　　《魏玛宪法》规定的直接民主之所以产生危险的后果，除了直接民主本身固有的危险之外，还有一个重要的原因就是它没有根据当时本国的政治、经济及社会意识形态来设计自己的民主制度，民主制度的设计超越了社会所能提供的政治、经济基础及民众的民主政治能力。

　　在我国，有的同志基于美好的愿望提出了大量的关于拓展直接民主范围的建议：比如，将人大代表的选举由县级扩大到省市级；还有的提出自治范围扩大到乡镇，即由公民直接投票选举乡镇长，公民直接参与乡镇事务管理等等。

　　民主建设的推进必须遵循历史发展的内在规律，那种认为凭借政治热情和理性的规划和构建就能改变社会发展的理论和实践，早就被哈耶克嘲讽为“致命的自负”。中国2000多年的封建统治遗留下的等级观念、专制集权的行为方式，以及民众的民主意识淡漠、政治冷漠症在社会政治生活中仍然顽固的存在，有不少学者指出反封建的任务在中国远远没有完成，这将是一条漫长而曲折的道路。这些问题导致了民众民主能力的薄弱，民众内心并未形成对民主的信仰与渴望。这时候，我们如果一昧地设计诸多的直接民主形式、扩展直接民主的范围，不仅不能起到推进民主的作用，反而会因为消化不良而引起各种不良症状：要么是直接民主流于形式；要么是导致不理性的公共选择，产生不良的社会后果，甚至引起社会动乱(就像魏玛德国一样)。还有我国现在的经济基础并不是像有的学者以为的那样可以为省市级人大代表直接选举提供充分的经济保障。“解决贫困问题，一直以来是中国自豪的一大政绩。国内媒体更认为，中国短短二十五年的时间内，解决二亿二千万贫困人口的温饱问题，堪称人类历史的奇迹。今年五月在上海举行的全球扶贫大会上，中国在扶贫方面更获得不少赞扬。但国内的贫困问题，实际上比官方所说的更为严重。官方数字显示，目前全国没有摆脱贫困的人口约三千万左右，但是的所定的标准很低，人均年收入为六百三十七元。如果采用一天一美元的国际贫困标准来计算，国内的贫困人口可能超过二十五年前。”对于这三千万甚至可能更多的贫困人口来说，摆脱贫困、吃饱穿暖，远比参加直接选举重要得多。

　　综合以上分析，笔者认为，我国宜在完善现有的直接民主制度的基础上，渐进式推进直接民主。

　　首先，保障现行制度下的乡镇、县两级人大代表的直接选举的切实落实。与其花大量的人力、物力、财力去发展省级人大代表的直接选举，不如将这些精力投入到落实完善现有的直接选举中去。就目前乡镇、县两级人大代表的直接选举来看，由于选举制度的设计使得公民并不了解被选举人，被选中的代表也并不真正对选区的选民负责(就笔者所经历过的几次选举来看，被选举人是根本不认识的人，在几个不认识不了解的被选举人中作出选择的主要依据一个是现场工作人员的指导，一个是凭感觉，几乎没有理性选择的可能；而代表一旦被选中后就再也不关选民的事，代表在议决事项时也不会听取选民的意见)，这些都使得目前的直接选举制度流于形式。它既不能使民众真实感受到自己当家作主的权利，也不能培养民众民主参与的热情与能力。虽然每次选举官方所公布的选民参选率几乎都在90％以上，甚至有的达到95％以上(与此相对应的西方发达国家如美国参选率也就在30％—60％之间，总统选举最高参选率也就65％而已)，这并不意味着中国公民的政治参与热情远远高于西方国家。中国的高参选率是来源于对选举活动的几乎带有强制性的组织活动，以及相应政治环境下民众的唯上、从众习惯。在这种情况下，我们如果不是通过完善现有制度(如完善被选举人的产生、宣传制度、代表对选民负责的制度)来培养民众民主参与的激情与能力，把人民当家作主落到实处，而是好高骛远不切实际地设计实施省级人大代表的直接选举，其结果必然适得其反。

　　其次，大力发展完善村民自治与居民自治的直接民主形式。村民自治与居民自治既是一种地方自治制度，也是一种直接民主制度，而这两种制度的结合又发生在中国社会的最基层，这种民主是真实的、人民群众可感知的。这一人民群众自己创造的制度对于中国民主制度的推进作用是巨大的，它对普通民众民主参与意识、参与能力的培养与提高都有巨大的促进作用。但是由于政治环境的影响，目前村民自治与居民自治存在着诸如：自治组织行政化、有民主选举没有民主管理、民众参与积极性不高等问题，所以对于这一制度的完善的迫切性与重要性远大于设计推行乡镇甚至是县的民主自治。

　　最后，在我们完善了现有的直接民主制度后，可以在条件成熟的时候推行省级人大代表直接选举和乡镇的民主自治(在此之前，应在条件较好的地方先予试行)，而这一期间可能是十几年也可能是几十年，而要实现全国人民代表大会代表的直接选举所需时间则更长。

　　即使是实现了全国人民代表大会代表的直接选举，我们的民主制度从总体上来说也是间接民主而非直接民主，因为人民代表大会制度本来就是一种代议制民主即间接民主。所以，坚持直接民主的有限性与渐进性是我国民主建设的一项基本原则，违背这一原则必然会欲速而不达，必然遭致对民主本身的危害。