摘要：

在少子老龄化叠加家庭养育成本高企的双重约束下，构建普惠托育服务体系已成为我国人口高质量发展的战略支点。财税政策工具凭借其资源配置、产业激励与利益分配的复合功能，是全球生育支持政策谱系中的核心选项。当前，我国财税政策工具在扩大托育供给方面虽初见成效，但规范检视表明，其仍面临法律依据模糊、产业适配性弱、靶向精准度不足及系统协同乏力等结构性困境。究其根源，在于理论层面对财税政策工具介入托育领域的正当性基础与运行准则厘定不清。对此，须坚持法治立场，融贯公共政策的产业促进逻辑，通过夯实工具运用的法律根基、创新收支两端工具设计、推进场景化精准施策及强化工具组合效应，构建稳定、高效且可持续的托育服务财税法治保障体系。

关键词： 托育服务；财税政策工具；生育支持；法治保障；政策组合

一、问题的提出

“社会分工结构靠着人发生作用”，故“谋社会的完整，就得维持最低限度的人口”。当前，我国人口负增长态势持续，少子老龄化程度不断加深，人口安全面临严峻挑战。实证研究业已证实，普惠托育服务是提振生育意愿的关键变量。2025年工作报告首提“投资于人”理念，强化对“一老一小”的战略投资；《国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》进一步明确了“多渠道扩大服务资源供给”与“加快托育服务立法”的实施路径。地方层面，上海、武汉、泰州、成都等地相继出台托育服务条例或办法，南昌、广州等地亦通过财政补贴成功入选财政支持示范项目。截至2025年11月，全国千人口托位数达4.73个，已超额完成“十四五”规划目标。

学界关于托育服务体系建设的研究多聚焦于发展动因（如公私框架分析）、供给路径（如多元共治）及权益保障（如津贴法制化）三个维度。然而，现有研究对财税政策工具的关注存在明显的“三重三轻”断层：一是重单一政策文本分析，轻工具间联动效应的机制研究；二是重实证对策探讨，轻基础理论范式建构；三是尤为缺乏从法律规范视角对财税政策工具的系统性审视。财税法具有“规范理财行为、促进社会公平、保障经济发展”的三大功能，是托育服务可持续发展的制度基石。鉴于此，本文立足于托育服务立法背景，试图跨越法学、公共政策学与管理学的学科壁垒，系统梳理现行财税政策工具的规范现状与实践偏差，从法治维度探寻其深层成因，并提出优化路径，以期为实现“幼有所育”提供制度性解决方案。

二、财税政策工具支持托育服务的现状及问题

党的十八大以来，密集出台政策推动托育服务发展。本文选取2019年至2025年间7份层面及42份地方层面的规范性文本进行实证分析，并结合现行税收优惠政策，勾勒出以下现状与问题。

（一）现状梳理

当前托育服务财税政策工具呈现“两多一低”的特征。一是工具类型多样化。 财政支出端形成了以建设补助、运营补助、示范性奖补为主的资金扶持体系；税收收入端涵盖了增值税、企业所得税等10个税种及2项附加费的减免优惠，确立了“免征为主、减征为辅”的支持格局。二是地方实践趋同化。 各地普遍沿袭“财政补助+税收优惠”的框架，多采用“建设补助+运营补助+示范性奖补”的组合模式，缺乏因地制宜的创新。三是规范依据低位化。 层面多以部门规章或规范性文件形式出台政策，地方层面则多为执行性细则，高位阶法律支撑匮乏，政策的稳定性与权威性不足。

（二）问题提炼

1. 法律依据模糊，背离法定原则。 现行《人口与计划生育法》《未成年人保护法》仅对托育服务作原则性规定，缺乏具体操作指引。财税政策工具多依附于效力层级较低的规范性文件，违背了税收法定与财政法定原则。地方立法虽有突破（如武汉、泰州等地条例），但相关财税条款多流于形式，常使用“依法享受优惠”等转介条款，未明确具体适用标准。此外，部分地方补助办法缺乏绩效评价与监督管理的闭环设计，导致政策执行的随意性较大。

   
   

2. 工具设计同质，偏离产业属性。 现有工具多是对养老、服务业等领域政策的简单移植，未能体现托育服务“人力密集型”与“强外部性”的产业特质。例如，财政工具集中于硬件建设补贴，忽视了人力资源培育；税收优惠侧重于经营环节，对投资环节的激励不足。相比之下，体育产业等已形成了彩票公益金等特色工具体系，托育服务领域亟需专属化的工具创新。

   
   

3. 靶向瞄准不足，缺乏精准适配。 现行政策未能充分体现“激励相容”原理。一是户籍歧视， 如舟山市等地将入托补助限定为本地户籍，忽视了规模庞大的流动人口托育需求。二是标准僵化， 3岁以下婴幼儿照护专项附加扣除采用“一刀切”的定额标准，未考量家庭子女数量、残疾状况及收入水平的差异。三是覆盖不全， 优惠政策多限于“社区托育”，将企事业单位内设托育机构及关联的教育、医疗服务的税收支持排除在外。

   
   

4. 组合协同乏力，系统效能受限。 当前工具箱以财政支出型为主，对购买、财政担保、后期赎买等市场化工具运用不足。同时，财税工具与其他政策工具的协同性较差。例如，2023-2024年普惠托育资金正负面清单已强调支持人才培训与数字化建设，但地方政策跟进缓慢，仅有湖州等极少数地区设立了专职保健人员补助，财税政策与人才、土地、保险等政策的联动机制尚未建立。

   
   

三、财税政策工具支持托育服务的应然遵循

OECD国家儿童保育支出平均占GDP的0.8%，而我国2023年仅学前教育经费投入占GDP的0.43%，投入差距显著。财税政策介入托育领域，需在法治框架下厘清逻辑基础与运行准则。

（一）逻辑基础

1. 合法性审视：国家义务的法定化。 《宪法》第49条确立了“儿童受国家保护”的基本原则。《人口与计划生育法》第27条、28条明确国家负有减轻家庭养育负担、建立普惠托育体系的职责，并将“财政”与“税收”列为首要支持手段。正在征求意见的《托育服务法（草案）》更是将主导、经费保障等核心义务具体化，为财税政策工具的运用提供了坚实的上位法依据。

   
   

2. 合理性论证：经济理性与社会价值的统一。 从“投资于人”战略看，0-5岁早期教育投资回报率最高（赫克曼曲线），财政支持托育具有显著的经济理性。从公共产品理论看，托育服务具有准公共产品属性，存在市场失灵风险，需通过财税工具进行干预矫正，以实现资源配置效率与社会公平正义的统一。

   
   

（二）运用准则

1. “形式-内容-价值”的三重法治定位。 形式上，恪守财政法定与税收法定，确保权力来源与执行标准于法有据；内容上，明晰、市场、家庭三方权责，构建稳定的法律预期；价值上，立足实质公平，向欠发达地区、低收入家庭及多子女家庭倾斜，实现分配正义。

   
   

2. “普惠+精准+有效”的多维应用原则。 以“普惠”为价值底色，确保服务可及；以“精准”为技术路径，针对不同类型主体与场景细化工具设计；以“有效”为检验标准，确保政策工具能切实降低养育成本，提升服务质量。

   
   

3. “事前-事中-事后”的全链条作用逻辑。 事前通过规划引导与专项债等工具撬动社会资本，扩大供给；事中通过税费减免与运营补助降低机构成本，维持运营；事后通过绩效奖补与星级评定建立长效机制，激励提质增效。

   
   

四、财税政策工具支持托育服务的优化路径

（一）促进专项立法与实施细则联动

构建“顶层设计（法律）—中层传导（规章）—基层实施（规范性文件）”的完整规范链条。

1. 上位法明确授权。 在《托育服务法》立法中，建议总则部分明确县级以上将托育经费纳入预算并建立增长机制；在“保障措施”章节，系统授权财政补贴、税收优惠、购买服务等工具，并明确普惠托育机构的认定标准，将家庭式、企业内设式托育纳入范畴。

   
   

2. 下位法细化标准。 地方实施细则应标明上位法授权来源，确保合法性。重点细化补贴标准、税收减免流程、绩效考核指标与资金监管规则。借鉴成都、泰州经验，将普惠导向转化为具体的合同约定或指导价管理机制。

   
   

（二）构建收入端与支出端互补的工具创新

1. 拓展收入端，开源引流。 设立、省、市三级联动的“普惠托育服务发展基金”，吸纳福彩公益金及社会捐赠；发行“托育服务专项债券”，支持公办托育综合体等基建项目；鼓励设立“托育慈善信托”，引导社会资本参与影响力投资。

   
   

2. 创新支出端，提质增效。 延长并优化社区托育税费优惠期限与力度，扩围至用人单位办托；推行分级分类补贴，参照舟山经验，依据收费水平与普惠标准设定差异化补助系数；建立质量挂钩机制，依据星级评定结果上浮补贴比例；设立数字化建设与人才队伍专项补助，探索企业所得税税额抵免与岗位津贴制度。

   
   

（三）推进财税政策工具的场景化探索

1. 聚焦家庭场景，强化减负。 推广购买特殊群体托育服务；设立低保、残疾、多子女家庭专项托育补贴或发放“托育券”；实施差异化个税扣除，对特殊困难家庭及多孩家庭提高扣除额度；探索以家庭为单位的“折半乘二制”计税模式，缓解家庭税负。

   
   

2. 聚焦区域场景，促进均衡。 优化转移支付，采用因素法公式向中西部及农村地区倾斜；推行与户籍脱钩的补助政策，以“实际居住”和“在托事实”为依据；设立艰苦地区人才激励基金，通过学费代偿、入职奖励吸引专业人才。

   
   

（四）加强支持工具的内外部组合运用

1. 强化内部组合。 财政工具内部，组合运用现金补贴、托育券、贴息与担保；税收工具内部，组合实施增值税即征即退、企业所得税减免及房产税优惠；财政与税收工具交叉组合，如将购买服务资格与税费减免资格自动挂钩，对获评先进的机构给予所得税减计收入优惠。

   
   

2. 深化外部协同。 与金融工具协同，建立风险补偿池与“托育贷”产品；与土地工具协同，将托育配建作为土地出让前置条件，给予存量改造补贴；与人才工具协同，建立资格认证与财政津贴挂钩机制；与保险工具协同，推广托育机构责任险及婴幼儿意外险。

   
   

五、结束语

普惠托育服务体系的构建是应对人口结构挑战的关键之举。相较于民法确立权利义务框架，财税法以其特有的资源配置与利益调节功能，在减轻家庭养育负担、引导市场供给方面发挥着不可替代的作用。本文跳出单一政策分析的窠臼，主张以法治引领托育服务财税政策工具的革新，初步勾勒了“普惠、精准、有效”的制度蓝图。未来的研究需进一步突破“就托育论托育”的局限，将财税支持置于生育支持体系的宏观视野下进行整体设计；同时，积极探索大数据、人工智能等技术在财税工具精准投放中的应用，实现从“粗放补贴”向“智慧治理”的跨越，为“幼有所育”这一民生承诺提供坚实的现代治理支撑。