我国是一个发展中国家，由于农村人口较多，老龄化问题逐渐突出，各地城乡差异又不同，随着城市化的加快，农村养老问题将日益突出，不仅需要尽快完善农村社会养老保险制度，而且要注重各地实际，实行分类指导和实施相结舍。分析了目前我国农村养老保险出现的问题，提出了健全和完善农村社会养老保险制度的具体路径

1农村社会养老保险制度存在的问题

虽然国家早在2005年就提出要加强城乡统筹协调发展的问题，但是目前的城乡差距仍在扩大，农村养老保险和城镇养老保险标准差距越来越大，诸多问题的出现影响了保险制度的进一步完善。

(1) 农村社会养老保险法律效力差。

一方面，民政部1992年制定的《基本方案》只是部门规章，不具有法律效力。各地农村社会养老保险办法大多数都是在《基本方案》的基础上形成的，也是部门规章，普遍缺乏法律效力。因此，各级对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方部门的意愿去操作，既有随意性，又有不稳定性。这种随意性和不稳定性导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保，这就是缺乏法律保障的结果。再者，如个人的缴费和集体的补助都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定。另一方面，在内容上，由于《基本方案》的制定时间在2o世纪9O年代，当时的农村经济状况和现在的现实情况相比，有的已经发生了明显的变化，《基本方案》严重滞后，甚至存在诸多明显缺陷，譬如，物权法颁布后的农民承包地与养老保险问题，对失地农民的保障条款，对保险基金的流失和挪用等行为未规定有效的限制和惩罚措施。因此，有必要尽快出台现行城乡统筹情况下的农村养老保险的配套政策和措施。

(2)缺乏社会保障应有的社会性和福利性。

现行的农村社会养老保险在一定程度上对大多数地区来说是一种鼓励性或引导性的储蓄，没有真正让广大农民享受到改革开放的成果，或者说在经济发达地区只享受到改革开放给广大农民带来的部分实惠。《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这种三方筹集机制，从理论上来讲是比较可行的，实际上在全国大多数地区尤其是村级经济相对比较薄弱的地区根本无法实现。由于农村经济发展滞后，多数乡村没有积累，集体经济根本不可能进行补助，因此“集体补助为辅”也就成了一句空话。集体经济薄弱的地区通常都是地方财力一般的地区，当然也无法提供以为主的养老基金融资。“国家政策扶持”仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，因此，国家政策扶持也起不到实质的效果。由于没有国家和集体的补贴，农民对未来希望的无法判断，对比较现实的农民来说就没有任何吸引力，加上许多地区农民相对城镇居民收入增长缓慢，子女教育、吃饭穿衣、医疗生活等有时都难以保证，更不可能缴纳养老保险金。因此，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种鼓励性或引导性储蓄。相对城镇职工的基本养老保险实行强制性收缴费制度，个人缴纳占工资3～8，企业配套1O一15，国家还有财政拨款等，保险金差距自然越来越大。所以，目前的农村社会养老保险没有社会保障应该具备的社会性和福利性的特征，没有考虑目前十分关注的城乡统筹问题，无形中扩大了城乡的差距。

(3)农村社会养老保险的覆盖范围小，门槛高，操作上有缺陷。

据调查，农村人口中素质较高、有一定能力和经济头脑的人都已经随着城市化的进程通过多种途径进入城市，享受城市的部分公共资源，余下的多数是经济相对较差、年龄相对较大、水平相对一般的人群，这部分人更需要关心、更需要农村养老保险、更需要社会保障。然而根据《基本方案》规定，“凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作”。这一规定将贫困农民的养老保障排斥在外。交纳养老保险设定的门槛“保富不保穷”，阻断了贫困农民参加养老保险的路径。《劳动合同法》从理论上解决了农民工的问题，但是2007年劳动和社会保障事业发展统计公报显示，2007年末，参加基本养老保险的农民工为1846万人，比上年末增加429万。这意味着，在全国2亿农民工中，只有不到lO的人有可能享受到“老有所养”的保障。即使这10%，也并不是一个稳定的数字，一些农民工最终选择了退保。
(4)农村社会养老保险资金运行低效，农民信心下降。

由于没有法律上的强制性效力，注定了农村社会养老保险制度的低效性。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”。在实际运作过程中，一方面，由于缺乏合适的投资渠道和人才，有关部门一般都采取存入银行的方式；另一方面，由于银行利率和债券利息的不断变化，加上物价的上涨等因素的影响，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们失去对农村社会养老保险的信心。

2健全与完善我国农村养老保险制度的路径

(1)通过立法形式约束和强制执行农村社会养老保险制度。

根据我国实际，结合农村经济体制改革，尽快制定并健全我国新农村社会养老保险的法律法规，通过立法的形式来约束和强制性地执行农村社会养老保险制度，并把相关的事项通过法律化细则予以规定，利用法律和法规来保证农村社会养老保险制度的合理、有效、持续运行。对资金来源、运用方向、增值渠道、保障标准、收支程序、执行政策监督等都要有明确的法律规定，规范操作行为，以法制形式将农民的这一合法权利确定下来，使其具有制度上的稳定性，从根本上解决农民的社会养老问题，促进农村经济和社会的和谐发展。

(2)加大农村社会养老保险的覆盖范围，逐步实现普惠制。

所有发达国家和大多数发展国家农村养老保险基本是全覆盖，因此，完善覆盖对象，真正体现公平性是我国农村养老保险的重要内容，也是农村社会稳定的根本措施。日本建立的凡属于生活保护的低收入者，可免于缴纳保险费，但退休后其免缴期间的养老金水平是原有水平的1／3，这也充分体现了人性化关怀。农村乡镇建立更多的社会保障网络体系，让更多农民得到养老保障。在目前全民实行城乡统筹有困难的情况下，实行农民工纳入城镇居民保险体系，与城镇居民同工同险，享受、集体的阳光。对农村社会养老保险的政策力度应加大，应该维护社会公正，切实保障农民权益。

(3)加大对农村社会养老保险的扶持。

目前我国绝大多数地区采取非缴费型农村养老保险的做法是有困难的，但是部分地区借鉴法国非工薪人员保险制度明确个人缴费仅为28，农业工人交14．75，日本国库就支持三分之一的做法还是有条件的，可以逐步推行，或在部分发达省份先行实施。因此，将农村养老保险纳入到国民经济和社会发展的规划中，财政预算将农村养老保险纳入国民社会保障预算，同时明确各地在财政支农支出中增加农村社会养老保险补贴支出，补贴资金的数额根据农村养老保险基金的缴纳情况、农民收入的增加情况、养老保险基金的增值情况以及其他的意外损失情况等确定，尽可能提高集体补助和财政扶持的比重，给农民参保增加信心，使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”。对于部分地区也可建立以土地换保障的制度。日本的离农政策和土地权益转让补偿金的做法值得研究和借鉴。如通过土地流转的农民，可以由土地使用者按照国家和地方的规定或双方约定代其缴纳养老保险金；被征用土地的农民，可以一次性得到补偿并取得养老保险年金。结合自身实际，实行分类指导，在国家法律的框架下，从保护农民利益，维护农村稳定，繁荣农村经济的大局角度加大对农村社会养老保险的扶持显得十分重要。

(4)多渠道提高基金的保值增值，提高农村社会养老保险水平。

在三方缴费到位和补助水平提高的情况下，一种方法是可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推行投资代理或公开招标的方式，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资理财，以提高积累资金的增值率，同时，国家应出台基金运营收入不纳税的政策，更好地保障基金的有效增值；另外一种方法是可以规定，凡是不能保证适当增值率的投资主体，要在一定期限内放弃投资权，将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门甚至全国有关机构管理。通过保值增值，提高养老保险的水平，确保农民老有所养。